陳秉亨：從十年的國土守護軌跡看國土計畫法修法
文 / 陳秉亨（台灣蠻野心足生態協會 理事長）
行政院版國土計畫一出來，引起各界反彈，最關鍵的一條就是第15條增訂「經行政院核定之國家重大建設計畫」得不受各級國土計畫限制變更土地使用。簡單的說，就是如果經過各界討論，這個地區是保護區或是地質敏感區，理論上重大建設應該要避開這些區域，但是如果按照行政院版的修法版本，只要冠上一個重大建設，就可以不用管。
其實第15條已經有例外的原則了：其實如果大家去看國土計畫法第十五條，裡面已經有規定幾種特別必要的開發計畫可以不受限制：一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞。二、為加強資源保育或避免重大災害之發生。三、政府興辦國防、重大之公共設施或公用事業計畫。如果是真的緊急、攸關民生的開發案，已經有法源基礎可以協助。我們可以看過去的「重大建設」，其實有很多是浮濫開發，比如說要700公頃、卻畫設4000公頃的桃園航空城等，用重大建設名義，破壞國土計畫框架，其實是相當惡劣的。
10年來已經減少很多開發限制了：政院修惡國土計畫，難道是因為「可開發土地不夠」嗎？其實並不是。我們可以看這10年來，政府在各項法規、行政命令上面都一直在放寬，讓違法開發可以就地合法，這是環環相扣的問題，如果違法開發都可以就地合法，誰要遵守國土計畫？我稍微回憶一下這10年遇到的相關爭議，有些已經淡忘了，但是在討論國土計畫的此刻，給大家做參考。
（表一）
十年來的國土守護軌跡
製表：陳秉亨
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年 |
法規名稱 |
爭議內容 |
結局 |
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2010 |
森林法 |
侵占國有林之宗教團體就地合法。 |
阻擋成功。 |
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2011 |
四大建設條例 |
重大投資可以排除森林法、國產法相關法規。 |
阻擋成功。 |
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2011 |
殯葬管理條例 |
山坡地宗教建築附設的「殯葬設施」就地合法。 |
通過。 |
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2012 |
務局經管國有林地變更為非公用財產處理要點 |
將國有林解編成為國有非公用財產之後，違法占用者可以逐步就地合法。 |
阻擋成功。 |
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2012 |
開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準 |
水庫集水區分級，2級水庫集水區範圍開發限制可以放寬。 |
當年有擋了一陣子，後來還是通過。 |
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2013 |
水土保持法
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縮減水庫集水區應劃設特定水保區的條文。 |
阻擋成功 |
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2013 |
開始畫設全國區域計畫 |
大幅放寬集水區、農地的開發限制。依據當年資料，集水區會畫出82平方公里。農業區從特定農業區變持容易開發的一班農業區的面積不清楚。 |
討論很久，還是解編很多地區做為開發。 |
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2014 |
環保署土壤污染管制標準 |
工業區內的土壤污染標準放寬。爭議在於，如果用這標準，農地違章工廠廠區的汙染標準也會放寬，廠商減少汙染土地的責任，也有可能汙染臨田的問題。 |
阻擋成功 |
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2015 |
特定地區個別整體變更編定為丁種建築用地興辦事業計畫審查與作業要點 |
違章工廠就地可以將農地變更成丁種建地。有違章工廠就地合法，還有炒地皮的疑慮。 |
擋不住，後來在幾個附帶決議條件之下通過，如：「經直轄市或縣（市）工業主管機關或單位及會同相關單位取締違規增、擴建，未依法改善。」就不能變更。
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2015 |
清境都市計畫 |
清境地區違法民宿就地合法。 |
有擋下來，不過後來違法民宿也拆不掉。 |
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2016 |
2016年國土計畫法三讀 |
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接下來是很多公聽會討論，爭執那些國土保育區被畫成開發區…。 |
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2019 |
工廠輔導管理法修法三讀 |
農地違章工廠繼續展延，號稱20年要輔導完畢；號稱2016之後新建的農地違章工廠必拆。 |
新增違章工廠仍然拆不掉。行政院遲遲不公告實施日期。 |
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2020 |
本國土計畫法再次修法。 |
重大建設可以凌駕國土計畫框架。縣市國土計畫公告實施遙遙無期。 |
發展中
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中央應展現全國國土計畫高度：這幾年地方政府在推動縣市國土計畫的時候，我們可以看到幾乎每個縣市都想要解編林地、農地、保護區，累計的面積，遠大於內政部全國區域計畫規劃的面積。如果中央政府再用重大建設破壞國土計畫框架，地方政府的規劃方向將更加偏頗。事實上，賴清德前院長曾經提出如果願意保護農地、或是有必要做污染防治的地方政府，在統籌分配款上可以獲得較多補助，這個想法應該要加速推動，中央應展現全國國土計畫的遠見與高度，不是帶頭破壞框架。
傳統經濟發展觀念該退場：新版國土計畫，只著重傳統的經濟發展思維，號稱國際變動的經濟趨勢，個人認為過於偏狹。世界上已經把氣候變遷列為緊急狀態，未來極端氣候引發的水資源、疾病、糧食、減碳等議題，都是台灣必須積極因應的。只用傳統經濟發展思維，無視過去馬政府時代的弊端，用重大建設名義就可以破壞經過許多專家、民間團體共同討論出來的國土計畫框架，是非常不對的，因此，新版國土計畫，真的不應通過。
本文刊載於 《環境資訊中心》